Các chính quyền là quyền lực hoặc quyền mà đã chi phối hoặc lệnh tập thể dục. Từ này, như vậy, xuất phát từ tiếng Latin auctorĭtas , auctoritātis , từ đó xuất phát từ động từ bổ nghĩa, có nghĩa là 'tăng', 'để thúc đẩy'. Như vậy, quyền hạn là thuộc tính mang lại cho một người, văn phòng hoặc giao dịch quyền ra lệnh. Đó cũng là chất lượng khuyến khích một đơn đặt hàng tuân thủ. Theo cách này, có quyền cho rằng, một mặt, để chỉ huy, và mặt khác, phải được tuân theo. Theo nghĩa này, thẩm quyền gắn liền với quyền lực của Nhà nước, do đó, bị chi phối bởi một loạt các luật và quy định theo đó nó được trao quyền lực để thực thi quyền lực đối với các công dân là một phần của nó. Do đó, thẩm quyền cũng đồng nghĩa với quyền lực, giảng viên và tính hợp pháp để chỉ huy hoặc ra lệnh. Mặt khác, chính quyền cũng cho rằng uy tín và tín dụng được công nhận ở một cá nhân hoặc tổ chức, do tính hợp pháp, chất lượng hoặc năng lực của họ trong một số lĩnh vực hoặc chủ đề cụ thể: Từ đỉnh cao của sự nghiệp, nhà tư tưởng người Pháp được coi là một cơ quan về nhân chủng học hiện đại. " Là người có thẩm quyền, người thực hiện hoặc sở hữu bất kỳ loại thẩm quyền nào cũng được chỉ định: "Các nhà chức trách đại học đã vào trường." Tương tự như vậy, với tư cách là một cơ quan có thẩm quyền, văn bản hoặc biểu hiện của một cuốn sách hoặc văn bản cũng được biết đến, được trích dẫn là hỗ trợ cho những gì bị cáo buộc hoặc nói. Thẩm quyền đạo đứcMột thẩm quyền đạo đức được gọi là quyền được áp đặt thông qua sự gắn kết mà một cá nhân thể hiện giữa lời nói, giá trị và hành động của mình. Như vậy, thẩm quyền đạo đức phát sinh từ hành động của chúng ta, cách chúng ta chỉ cho người khác cách chúng ta tự hành xử, đưa ra quyết định và hành động. Do đó, lực lượng thực sự của thẩm quyền được coi là được tìm thấy trong thẩm quyền đạo đức. Cơ quan hành chínhTrong lĩnh vực quản trị và quản lý tổ chức, quyền hạn là quyền lực để thực hiện mệnh lệnh và ra quyết định trong một công ty hoặc tổ chức. Như vậy, có nhiều loại thẩm quyền khác nhau trong việc quản lý các nhiệm vụ và quy trình sản xuất trong một tổ chức.
Cải cách hành chính: Về khái niệm thẩm quyền01/08/2005 Nguyễn Cửu Việt, PGS, TS Luật học
Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
I.ýnghĩa khái niệm vàtình hình nghiên cứu∗ Bài viết này là tiếp tục làm rõ kháiniệm “phân cấpquản lý”trong bài“Phân cấpquản lý trong mối quan hệgiữa trung− ơng v μđịaph ư ơng”của tác giả, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 7/2005. Bởi vì, bên cạnh việc phân chia địa giới hành chính – lãnh thổ (chia thành “cấp” ) thì, nội dung còn lại của việc phân cấp quản lý thực chất chủ yếu là phân định thẩm quyền cho các cấp. Cũng vì lẽ đó mà các định nghĩa hay giải thích về khái niệm“phân cấp quảnlý”ở nước ta mà tác giả đã dẫn trong bài trên trực tiếp hay gián tiếp đều nói về sự phân định thẩm quyền, hay phân giao chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm. Nhưng đáng tiếc là khái niệm thẩm quyền được thể hiện dưới những công thức chưa chính xác.Phân định rạch ròi ranhgiới thẩm quyền, khôngtrùng lắp:Để bộ máy nhà nước hoạt động chính xác, nhịp nhàng, ăn khớp và hiệu quả, nhà nước tiến hành“phân công lao động”giữa các bộ phận của bộ máy, nghĩa là phân định thẩm quyền. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước bắt nguồn/phái sinh từ thẩm quyền của nhà nước, nên thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà nước không bao giờ được lớn hơn thẩm quyền của nhà nước. “Sựphân công lao động”trong bộ máy công quyền phải thoả mãn yêu cầu sao cho mỗi cơ quan, mỗi nhà chức trách có một khối lượng“công việc nh àn ư ớc”hợp lý tương xứng với vị trí và khả năng của chủ thể đó, sao cho không có công việc nhà nước quan trọng đáng kể nào bị bỏ sót và không có công việc nào bị giao chồng chéo, trùng lắp. V.I. Lênin đã từng viết:“Nguyên tắc quản lý cơ bản,theo tinh thần của tất cả cácnghị quyết của Đảng Cộngsản Nga v àcác cơ quan XôViết trungư ơng l à , một ng ư ờinhất định ho à n to à n chịutrách nhiệm về việc thực hiệnmột công việc nhất định”. 1“Thẩm quyền”là một khái niệm quan trọng, trung tâm của khoa học pháp lý. Có thể nói, không có thuật ngữ nào được sử dụng phổ biến trong pháp luật như thuật ngữ “thẩm quyền” . Trong pháp luật nước ngoài, chúng ta còn thường gặp thuật ngữ thẩm quyền ngay trong tên các văn bản pháp luật, nhất là về tổ chức bộ máy nhà nước, bởi vì nội dung các văn bản đó thực chất là các quy định về thẩm quyền . 2 Tuy vậy, ngay trong văn bản pháp luật nước ngoài, thường cũng không có định nghĩa khái niệm thẩm quyền, mặc dù thực chất vấn đề là quy định về thẩm quyền . 3 ở nước ta cũng có tình trạng đó. Có lẽ một phần do sự phức tạp của khái niệm này nên khó đưa ra một định nghĩa đầy đủ về nó, tuy các quy định về thẩm quyền chiếm tỉ trọng lớn trong hệ thống văn bản pháp luật và có vị trí đặc biệt quan trọng. Là khái niệm quan trọng và rất phổ biến, nhưng kể từ những năm 80 đến nay – những năm nền khoa học pháp lý mới của Việt Nam mới bắt đầu hình thành và phát triển, và cả thời kỳ đẩy mạnh cải cách hành chính hơn mười năm trở lại đây, chưa có bài viết nào riêng về khái niệm“thẩm quyền ”, dù dưới dạng đơn giản nhất. Trên cơ sở thống nhất với nhận định chung rằng, công cuộc đổi mới toàn diện đất nước cũng như cải cách hành chính nói chung, phân cấp quản lý nói riêng, tuy đã có những thành tựu đáng kể, nhưng chưa đạt được kết quả như mong muốn, phải kể đến một nguyên nhân quan trọng hàng đầu là nhận thức lý luận chưa ngang tầm yêu cầu nhiệm vụ . 4 Việc nghiên cứu các khái niệm cơ bản đối với nhận thức luận là vô cùng quan trọng, có ý nghĩa nền tảng. Tại đây, cần nhớ lại lời của V.I. Lênin, rằng:“ng ư ờin à o bắt tay v à o những vấnđề riêng tr ư ớc khi giải quyếtcác vấn đề chung, thì kẻ đó,trên mỗi b ư ớc đi, sẽ khôngsao tránh khỏi “vấp phải”những vấn đề chung đó mộtcách không tự giác. M àmùquáng vấp phải những vấnđề đó trong từng tr ư ờng hợpriêng, thì có nghĩa l àđ ư achính sách của mình đếnchỗ có những sự dao độngtồi tệ nhất v àmất hẳn tínhnguyên tắc”. Trong khoa5học pháp lý càng thấy rõ sự thiếu hụt những nghiên cứu cơ bản, hay những giới thiệu nghiêm túc các khái niệm cơ bản, nền tảng đã được khoa học pháp lý thế giới nghiên cứu kỹ lưỡng từ rất lâu và cập nhật vào thực tiễn khoa học pháp lý và quản lý nước nhà, trong đó có khái niệm“thẩm quyền” . Nhiều bất cập trong các quy định pháp luật về thẩm quyền nói chung và về phân cấp quản lý nói riêng, có nhiều nguyên nhân, nhưng có khi chỉ do một nguyên nhân đơn giản là không nắm vững khái niệm thẩm quyền và phương pháp phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước. Với mong muốn góp phần bù đắp sự thiếu hụt nói trên, bài viết này bằng phân tích tổng quan nhằm cung cấp một đôi nét lý luận cơ bản về khái niệm“thẩm quyền”mà khoa học pháp lý nước ngoài đã đúc kết (ý nghĩa, định nghĩa, các quan điểm và phân biệt khái niệm thẩm quyền với một số khái niệm gần gũi hay nhầm lẫn) và liên hệ vào khoa học và thực tiễn pháp lý nước nhà. II. Các quan điểm chínhvề khái niệm “thẩmquyền” – Mối quan hệgiữa thẩm quyền với cáckhái niệm có liên quan Thuật ngữ"thẩm quyền" bắt nguồn từ tiếng la tinh"competentia"có hai nghĩa là: 1) Phạm vi các quyền hạn của cơ quan hoặc người có chức vụ nào đó; 2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có . 6 ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được biểu thị bằng thuật ngữ“thẩm quyền pháp lý”, ý nghĩa thứ hai –“thẩm quyềnchuyên môn”. Các từ điển có uy tín của Việt Nam và thế giới đều khẳng định và giải thích hai nghĩa này của thuật ngữ . Cả hai ý nghĩa của 7 khái niệm đều rất quan trọng đối với quản lý. V.I. Lê Nin, bên cạnh thẩm quyền pháp lý còn rất coi trọng thẩm quyền chuyên môn của người quản lý, của cơ quan nhà nước. Trong Diễn văn tại Đại hội III toàn Nga của công nhân ngành vận tải đường thuỷ ngày 15/3/1920, Người nói:“... muốn quản lýthì phải l àng ư ời thông thạochuyên môn, phải biết mộtcách đầy đủ v àchính xác tấtcả những điều kiện của sảnxuất,phải hiểuđ ư ợckỹthuật của nền sản xuất đó ởtrình độ hiện đại của nó,phải có một trình độ khoahọc nhất định” .8“ Thẩmquyền chuyên môn” và“thẩm quyền pháp lý” đều quan trọng đối với quản lý nhà nước và có quan hệ với nhau rất chặt chẽ. Thẩm quyền chuyên môn của cơ quan thực chất được bảo đảm thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng, lựa chọn, bố trí, sắp xếp cán bộ theo các tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định và cũng dần dần được thể chế hoá thành pháp luật ở một mức độ nào đấy. Tuy nhiên, trong khoa học, pháp luật và thực tiễn, thuật ngữ“thẩmquyền”thường vẫn được hiểu với nghĩa là thẩm quyền pháp lý và đó cũng là giới hạn phạm vi xem xét của bài này."Thẩm quyền"với nghĩa thẩm quyền pháp lý cũng không đơn nhất. Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi quan hệ chặt chẽ với nó, nên có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền. Trong số đó, trước tiên cần kể đến các quan điểm của các học giả Xô Viết, nơi đã có nhiều công trình nghiên cứu một cách công phu, toàn diện và sâu sắc về khái niệm này. Ngoài ra, rải rác có quan điểm của các học giả CHDC Đức, Bungari, Ba Lan, Pháp và Việt Nam. Trong khoa học pháp lý Xô Viết, đến những năm 70 đã có ít nhất hai luận án tiến sĩ khoa học về khái niệm này . 9 Đặc biệt là các công trình của B.M. Lazarép, trong đó tác giả đã tổng hợp hầu hết các quan điểm đương thời về khái niệm thẩm quyền ở trong nước và một số nước ngoài như CHDC Đức, Bungari, Nam Tư, Ba Lan, Pháp, đồng thời chứng minh một cách thuyết phục quan điểm được thừa nhận rộng rãi của mình. Sau đây, tôi sẽ khái quát các quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền và những luận chứng của B.M. Lazarép mà theo tôi là rất hợp lý , đồng 10 thời có bổ sung thêm một số nhận xét và liên hệ.Một l à ,do trong các văn bản pháp luật Xô Viết thường có chương/điều về“nhiệm vụ”, nên trong khoa học pháp lý Xô Viết có quan điểm cho rằng“phạm vi cácnhiệm vụ”của cơ quan là một trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan. Theo đó, khái niệmthẩm quyềnbao h à m các nhiệm vụ v àcác quyền hạn (các quyềnv ànghĩa vụ). Quan điểm này lại khá phổ biến trong luật hành chính CHDC Đức và cũng có ở Bungari . Có lẽ 11 do sự tiếp nhận giản đơn quan điểm này mà trong hầu hết các văn bản pháp luật về tổ chức của nước ta từ Hiến pháp 1980 trở lại đây, những điều mà thực chất là quy định về thẩm quyền cơ quan và người có chức vụ, đều ghi là“nhiệm vụ v àquyền hạn”, nhưng trong các điều đó thật không thể phân biệt đâu là nhiệm vụ, đâu là quyền hạn. Điều này thể hiện ngay trong Hiến pháp 1980 (các điều 83, 100, 107, 115), Hiến pháp 1992 (các điều 84, 91, 103, 112, 114) và các luật tổ chức các cơ quan nhà nước.Nhiệm vụlà đích cần đạt. Có những nhiệm vụ chung, lớn, dài hạn (còn gọi là mục đích) và những nhiệm vụ cụ thể, ngắn hạn (đích cụ thể, bia ở trường bắn), ví dụ: nhiệm vụ đến năm 2010 tăng thu nhập đầu người/năm lên 1000 USD và nhiệm vụ năm 2005 tăng 7,5% GDP. Như vậy, nhiệm vụ thực chất l àcái m àcơ quan phải thựchiện đ ư ợc, l àmục đích cụthể cần đi đến khi thực hiệnthẩm quyền của nóchứkhông phải l àyếu tố củathẩm quyền.Nhiệm vụ và thẩm quyền là các khái niệm khác hẳn nhau, nhưng chúng lại có quan hệ rất chặt chẽ với nhau. Thẩm quyền là phương tiện để thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm vụ góp phần phác họa thẩm quyền, phác họa mục đích,“h ư ớngtác động”của thẩm quyền, nên cũng có thể nói, nhiệm vụ là tiền đề của thẩm quyền. Đương nhiên, trước hết, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước phải được quy định phù hợp với vị trí, vai trò của nó trong bộ máy nhà nước. Sau đó, khi quy định thẩm quyền, nhà nước thường phải làm theo trình tự sau: căn cứ vào nhiệm vụ mà quy định chức năng, và căn cứ vào nhiệm vụ và chức năng mà giao quyền hạn. Thẩm quyền được trao cho cơ quan phải phù hợp với nhiệm vụ của nó, đủ để thực hiện nhiệm vụ. Theo cách hiểu này thìở nước ta các hiến pháp“cũ hơn”lại“chính xáchơn”, vì các điều về thẩm quyền cơ quan nhà nước đều chỉ ghi“quyền hạn”(các điều 50, 53, 74 Hiến pháp 1959) hoặc“quyền” hay“quyền hạn”(các điều 36, 49, 52 Hiến pháp 1946).Hai l à ,có quan điểm cho rằng “chức năng quản lý” được trao cho cơ quan là yếu tố của thẩm quyền, theo đó,thẩm quyền bao h à m: một l à ,các chức năng, hai l à , cácquyền v ànghĩa vụ hoặc l àquyền hạn.Biến thể của quan điểm này là ý kiến coi chức năng và thẩm quyền là hai bộ phận tồn tại song song và độc lập với nhau. Quan điểm này cũng khá phổ biến ở Việt Nam, thể hiện trong câu thông dụng ở tên các văn bản, như các nghị định về tổ chức bộ máy là“quy định vềchức năng, nhiệm vụ, quyềnhạn”, coi các khái niệm này như tách rời nhau. Nhưng là loại hoạt động, chức năng chỉ mới định ra hành lang chung, loại hoạt động mà cơ quan được tiến hành, con đường mà nó được đi, mà chưa xác định phạm vi cụ thể của con đường mà cơ quan đi, cách đi... Một chức năng có thể do một số cơ quan cùng thực hiện, cũng như có thể một số cơ quan cùng đi chung một con đường, nhưng mỗi cơ quan đi một cách khác nhau (với phạm vi, phương pháp khác nhau). Thẩm quyền là“mảnh sân riêng”chứ không phải là“con đ ư ờng chung”.Ví dụ, giám sát, thanh tra, kiểm tra là chức năng mà tất cả mọi cơ quan nhà nước đều phải thực hiện, nhưng mỗi cơ quan có hình thức, phương pháp, phạm vi khác nhau trong việc thực hiện chức năng đó. Chỉ nói riêng chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra trật tự an toàn giao thông đường bộ đã có khá nhiều loại cơ quan và người có chức vụ tiến hành, và mỗi chủ thể đó thực hiện chức năng này trong phạm vi thẩm quyền của mình, không thể chồng chéo lên nhau. Khi pháp luật quy định cho một cơ quan nào đó thực hiện một chức năng nào đó, tức là đã trao cho nóquyền v àđồng thời l ànghĩa vụ thựchiện chức năng đó. Tóm lại, chức năng không phải là yếu tố của thẩm quyền, màcácquyền v ànghĩa vụ thực hiệncác chức năng mới l àyếu tốcủa thẩm quyền.Nhưng từ đó cũng thấy rõchức năng v àthẩm quyềnkhông hoàn toàn độc lập với nhau. Do đó sách báo thường viết“giao chứcnăng v àthẩmquyền”là không chính xác. Việc đầu tiên khi quy định thẩm quyền của cơ quan nhà nước là xác định các chức năng (loại hoạt động) mà nó cần thực hiện và phạm vi của chức năng đó (những vấn đề, loại hay những khách thể/đối tượng bị quản lý nhất định trong những lĩnh vực đời sống xã hội nhất định, những hình thức và phương pháp hoạt động nhất định để thực hiện những nhiệm vụ nhất định). Với những lý do này mà B.M. Lazarép đã viết rằng,thẩmquyền l àmột khái niệm cónội dung chức năng v àvỏbọc pháp lý. 12Ba l à ,có quan điểm coithẩm quyền l àtổng thể tất cả12Xem: Lazarép B.M. Về thẩm quyềncơ quan nhà n † ớc Xô Viết. Tạp chí"Nhà n † ớc và pháp luật Xô viết",(tiếng Nga) 1964, số 10. tr. 42.quyền, nghĩa vụ (quyền hạn)v àtrách nhiệm.Có lẽ là do tầm quan trọng của vấn đề trách nhiệm. Quan điểm này rất phổ biến ở Việt Nam. Nó không chỉ thể hiện trong các văn bản pháp luật, mà cả trong sách báo, thậm chí ngay trong các định nghĩa khái niệm“phân cấp quảnlý”. Nhưng“trách nhiệm” có 13 thể được hiểu cả theo hai nghĩa: tinh thần trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ thực hiện công việc nào đó,hoặc sự gánh chịu hậu quả pháp lý khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thẩm quyền được giao. Nếu hiểu theo nghĩa là quyền và nghĩa vụ thì nó đồng nhất với thẩm quyền; trong các văn bản pháp luật, nghĩa này thường được thể hiện bằng thuật ngữ kép “có trách nhiệm” hay“chịu trách nhiệm”thực hiện công việc nào đó. Với nghĩa là“tinh thần trách nhiệm”thì chỉ mang tính đạo đức chứ không mang tính pháp lý ,và“tinh thần”thì không thể trao, nên không thể là yếu tố của thẩm quyền. Như vậy,“tráchnhiệm”trong tổng thể của quan điểm này chỉ có thể hiểu theo nghĩa thứ hai là sự gánh chịu hậu quả pháp lý; trong các văn bản pháp luật, nghĩa này thường hay thể hiện bằng thuật ngữ kép“chịu tráchnhiệmtr ư ớc...”chủ thể nào đó. Do đó,trách13Xem: Bài đã dẫn của tác giả.nhiệm không phải l àyếu tốcủa thẩm quyền, m àl àhậuquả của việc thực hiện khôngđúng thẩm quyền. Tráchnhiệm luôn phải đ ư ợc quyđịnh t ư ơngxứng với thẩmquyền, thẩm quyền c à ng lớntrách nhiệm c à ng phải cao,nếu không sẽ dẫn đến tìnhtrạng lạm quyền, vô tráchnhiệm. Trong thực tiễn và sách báo pháp lý và quản lý nước ta, không hiếm trường hợp lẫn lộn, đồng nhất“chứcnăng”với“nhiệm vụ, tráchnhiệm”, có lẽ một phần do “sự giao thoa” ngữ nghĩa của các thuật ngữ này trong giải thích của các từ điển . Chính 14 xác nhất, theo tôi là, phải đối chiếu gốc tiếng la-tinh của từ “chức năng” là “functio”, có nhiều nghĩa: 1) là nghĩa vụ,14Ví dụ, Hán–Việt từ điển củaĐào Duy Anh (NXB Minh Tân,Paris, 1951) giảithích rằng:“nhiệm vụ là chức vụ của mìnhgánh vác (fonction)”, mà từ trongngoặc là từ tiếng Pháp để giảithích, lại có nghĩa là:“chức vụ,chức phận, chức trách, chức, cơnăng, tác dụng”(Vũ Văn Mẫu, từđiển đã dẫn). Tuy nhiên, Từ điểnAnh–Việt do Phan Ngọc chủ biên(NXB Giáo dục, Hà Nội, 1995) thìgiải thích chính xác hơn, theo đócó đến hai từ“function”mà nghĩachủ đạo là:“chức năng, sự vậnhành, hoạt động, chạy máy, thựchiện chức năng”, có cả nghĩa là“trách nhiệm, nhiệm vụ, chức vụ”.Vì vậy,dù là“Từđiển”nh † ngkhông phải chỗ nào cũng đúng,hơn nữa, một từ th † ờng có nhiềunghĩa, nên phải tuỳ ngữ cảnh đểchọn nghĩaphạm vi hoạt động, chức năng, vai trò: 2) là loại hoạt động đặc biệt của sinh vật và của các cơ quan, tế bào của nó;... Tuỳ ngữ cảnh cụ thể mà áp dụng, nhưng nghĩa chủ đạo của “chức năng” là loại hoạt động . 15Bốn l à ,quan điểm cho rằng thẩm quyền bao h à m“các vấn đề thuộc phạm viquản lý của cơ quan” với khốil ư ợng t ư ơng ứng các quyềnv ànghĩa vụ cần thiết để giảiquyết các vấn đề đó. ở Việt Nam cũng khá phổ biến cách nói giao phụ trách “vấn đề”,“công việc” cụ thể n à o đó. Như trên đã nói, chức năng không bao giờ được quy định một cách trừu tượng, mà luôn gắn với các vấn đề/các công việc cụ thể tương ứng với các khách thể, đối tượng cụ thể. Nhưng điều đó không có nghĩa là “các vấn đề/ các công việc cụ thể thuộc phạm vi giải quyết của cơ quan” làyếu tố cấu th à nh của thẩmquyền,m àl àquyền giảiquyết hay thậm chí chỉ l àquyền tham gia giải quyếtcác vấn đề/ các công việc cụthể đó.Vì vậy, khi pháp luật quy định “các vấn đề”/“các công việc cụ thể” thì thực chất đã trao quyền giải quyết chúng, dù rằng trong văn bản pháp luật không ghi rõ chữ “quyền”. Ví dụ, đó có thể là việc xử lý vi phạm hành chính”15Ví dụ xem: Từ điển tiếng n † ớcngoài, đã dẫn.mà pháp luật trao cho rất nhiều cơ quan tham gia thực hiện (quy định tại chương IV, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002). Hoặc là một việc cụ thể như xử lý một vi phạm, thì tuỳ mức độ vi phạm, mà có các chủ thể khác nhau sẽ cùng tham gia giải quyết. Ví dụ, theo Điều 45, 46 của Nghị định số 45/2005/NĐ-CP của Chính phủ Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế ngày06 tháng4 năm 2005 thì tuỳ mức độ vi phạm mà có thể các thanh tra viên chuyên ngành về y tế, chánh thanh tra sở y tế, chủ tịch UBND cấp xã và huyện đều có quyền tham gia xử lý hành vi quy định tại Điều 8 “Vi phạm các quy định vệ sinh về nước và không khí”. Đây đồng thời là ví dụ về cách phân định thẩm quyền không bình thường, không khoa học ở nước ta là giao cho một số cơ quan đồng thời có “chung thẩm quyền” giải quyết một vấn đề, điều mà chúng ta sẽ bàn tới trong bài kế tiếp.Năm l à ,quan điểm khá phổ biến trong các học giả luật nhà nước và xây dựng chính quyền Xô Viết, cho rằng thẩm quyền bao h à m,một l à , “các khách thể, đốit ư ợng tác động” (các lĩnh vựcquan hệ xã hội), hai l à , cácquyền v ànghĩa vụ hay l àcác quyền hạn.Nhưng như trên đã nói, chức năng không bao giờ được quy định một cách trừu tượng, mà luôn gắn với các khách thể, đối tượng cụ thể, tức là các lĩnh vực quan hệ xã hội chịu sự tác động của cơ quan nhà nước khi nó thực hiện thẩm quyền của mình. Do đócáckhách thể,đối t ư ợngtácđộng không phải l àyếu tốcấu th à nh của thẩm quyền,m àquyền v ànghĩa vụ thựchiện các chức năng tác độngđến các đối t ư ợng n à ymới làyếu tố của thẩm quyền. Ví dụ, quyền (và nghĩa vụ) của UBND cấp tỉnh quản lý thống nhất về công tác giáo dục và đào tạo trên phạm vi tỉnh và quản lý trực tiếp các trường trung học phổ thông,... (Điều 88, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003).Sáu l à ,quan điểm đồng nhất thẩm quyền vớicácquyền v ànghĩa vụ, hoặc quychế pháp lý (địa vị pháp lý)của cơ quan, kể cả cácquyền v ànghĩa vụ theo luậtdân sự, quan hệ hợp đồng. Có sự lẫn lộn này vì nội dung của thẩm quyền rất gần với các khái niệm còn lại. Trong một đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ về công chức những năm 90 ở nước ta còn khẳng định các quyền và nghĩa vụ của công chức là thẩm quyền. Nhưng không phải công chức nào cũng là người có thẩm quyền. Thẩm quyền là hệ thống các quyền hạn mang tính nhà nước – pháp luật, nghĩa là có tính đơn phương và hiệu lực bắt buộc thi hành, nếu không sẽ bị cưỡng chế thi hành và phải chịu trách nhiệm pháp lý. Vì vậy, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước báo cáo, chịu trách nhiệm trước cơ quan cấp trên hoặc toà án, quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng... không phải là yếu tố của thẩm quyền. “Người có thẩm quyền” phải là người đại diện theo pháp luật cho cơ quan, được thay mặt cơ quan thực hiện thẩm quyền của nó, chứ không phải là bất kỳ cán bộ, công chức nào . Điều đó có16nghĩa là không phải mọi quyền và nghĩa vụ của cơ quan đều là yếu tố của thẩm quyền. Còn“địa vị pháp lý” là khái niệm rộng hơn thẩm quyền, rộng hơn cả tổng thể các quyền và nghĩa vụ của cơ quan, nó bao hàm mọi quy định của pháp luật liên quan đến cơ quan, vì các quy định đó đều ảnh hưởng đến “địa vị”của cơ quan. Thẩm quyền chỉ là một bộ phận, nhưng là bộ phậnpháp lý nhấtcủa địa vị pháp lý mà thôi.Bảy l à ,quan điểm đồng nhấtthẩm quyền với nănglực pháp luật.Quan điểm này cũng thể hiện trong một16Ví dụ xem: Tr † ờng Hành chínhquốc gia, Về cảí cách bộ máy nhàn † ớc, NXB Sự Thật, Hà Nội, 1991,tr. 89; Học viện Hành chính quốcgia, Giáo trình Quản lý hành chínhnhà n † ớc, Tập II”, Hà Nội, 1999,tr.103.giáo trình luật hành chính của Pháp . Nhưng thẩm17quyền chỉ là hệ thống các quyền và nghĩa vụ (các quyền hạn) dạng đặc biệt của cơ quan nhà nước được quy định trên cơ sở năng lực pháp luật của nó. Thẩm quyền là các quyền hạnhiệncóxuất phát trực tiếp từ pháp luật và nó cho cơ quan nhà nước khả năng tác động tích cực đến khách thể tác động, tức là thẩm quyền tồn tại từ khi được pháp luật quy định và có thể được thực hiện trước giai đoạn xuất hiện quan hệ pháp luật cụ thể, trước khi xuất hiện sự kiện pháp lý. Ví dụ, quyền ban hành quyết định quy phạm pháp luật được thực hiện mà không cần có sự kiện pháp lý. Mặt khác, cần phân biệt thẩm quyền với sự thực hiện nó thông qua các quan hệ pháp luật cụ thể, ví dụ, cần phân biệt quyền xử phạt hành chính, một yếu tố của thẩm quyền, với hành động xử phạt một hành vi cụ thể. Còn năng lực pháp luật chỉ làkhả năngcó quyền, khả năng có hành vi, và chỉ được thực hiện thông qua các quan hệ pháp luật cụ thể.Tám l à ,quan điểm coi“hình thức hoạt động”, cùngvới các quyền v ànghĩa vụ,17Ví dụ xem: Gustave Peiser, Luậthành chính, NXB Chính trị quốcgia, Hà Nội, 1995, tr.32 (dịch từbản gốc xuất bản lần thứ 16 năm1993của NXB Dalloz CH Pháp).l àcác yếu tố cấu th à nh củathẩm quyền. Nhưngbảnthân hình thức hoạt độngcủa cơ quan không phải l àyếu tố cấu th à nh của thẩmquyền, m àl àquyền v ànghĩa vụ thực hiện các hìnhthức hoạtđộng đó.Các chức năng nhà nước bao giờ cũng được thực hiện dưới những hình thức luật định. Do đó, khi quy định thẩm quyền, nhà nước bao giờ cũng cần trao cho mỗi cơ quan thực hiện những hình thức hoạt động nhất định. Đó có thể là hình thức hoạt động xây dựng và ban hành quyết định pháp luật (trong đó có quyết định chủ đạo, quy phạm và cá biệt), hình thức hoạt động xét xử, thực hành quyền công tố, áp dụng các biện pháp cưỡng chế hay hoạt động tổ chức xã hội – trực tiếp, các tác nghiệp vật chất – kỹ thuật... Đây chính là các quyền hạn cụ thể, yếu tố quan trọng của thẩm quyền, công cụ hữu hiệu để thực hiện chức năng được trao, trong đó quan trọng nhất là quyền ban hành các quyết định pháp luật, quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.Chín l à, ngoài tám quan điểm B.M. Lazarép đã tổng hợp trên đây, còn có hai quan điểm ở nước ta coi thẩm quyềnchỉ bao gồm cácquyền, không bao h à mnghĩa vụ v àđồng nhất “thẩmquyền” với “quyền”18.Có hai quan điểm này là do nhận thức quá sơ sài và đơn giản về thuật ngữ “thẩm quyền”, coi nó chỉ bao hàm “quyền” và “quyền hạn”. Hai quan điểm này rõ ràng là không chính xác, vì, một là, như trên đã phân tích, đa phần các quyền đồng thời là nghĩa vụ, tuy rằng, ví dụ trong những quy phạm cho phép và trao quyền, sợi dây, khoảng cách nối giữa quyền và nghĩa vụ xa hơn, phức tạp hơn; hai là, nhân vật đặc biệt “đại diện cho quyền lực nhà nước” (như người thi hành công vụ) không phải là người đượctraothẩm quyền, mà chỉ là người đượctrao quyền (uỷ quyền), vì thẩm quyền là “mảnh sân riêng” mà nhà nước đã phân định, không thể trao cho bất kỳ ai, chưa nói đó chỉ là người thi hành công vụ. III.Định nghĩa khái niệm Tóm lại như trên đã phân tích, các yếu tố như:nhiệm vụ,chức năng, vấn đề cần giảiquyết, khách thể v àđối t ư ợngtác động, trách nhiệm, quyềnv ànghĩa vụ, địa vị pháp lý,năng lực pháp luật, hình thứcv àph ư ơng pháp hoạt động, cóquan hệ qua lại rất chặt chẽtheo những mức độ khác nhauvới thẩm quyền.Song cần phải phân biệt chúng với nhau, không thể lẫn lộn.18Ví dụ xem: Tr † ờng Hành chínhquốc gia, sách đã dẫn, 1991, tr.89và Học viện Hành chính quốc gia,sách đã dẫn, 1999, tr.103.Quan điểm của B.M. Lazarép cho phép khắc phục được những lẫn lộn trên, theo đó, thẩm quyền là một hiện tượng nhà nước - quyền lực và pháp lý phức tạp có nội dung chức năng và vỏ bọc pháp lý, là một hệ thống (chứ không phải là một tập hợp giản đơn) các yếu tố cấu thành bao gồm hai nhóm lớn sau đây:Một l à , các quyền v ànghĩa vụ để thực hiện cácchức năng nhất định m àcơquan nh àn ư ớc đ ư ợc trao đểgiải quyết những vấnđề,quản lý nhữngđốit ư ợng/kháchthể nhất địnhtrong những lĩnh vực nhấtđịnh của đời sống nhằm đạtnhững nhiệm vụ nhất định.Đây lànhóm các quyền v ànghĩa vụ chung.Các chức năng có thể là rất chung như lập pháp, hành pháp, tư pháp; hoặc cụ thể hơn như các chức năng chung của quản lý: thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin; dự báo; kế hoạch hóa; tổ chức; lãnh đạo; điều chỉnh; điều hành tác nghiệp; điều hoà - phối hợp; thống kê; kiểm tra... Các chức năng chung còn được phân hoá cụ thể hơn nữa.Các quyền v ànghĩa vụchungxác định hành lang hoạt động chung, cái mà hoạt động nhà nước hướng tới (vấn đề, đối tượng/khách thể, lĩnh vực) và đích cần đi đến (nhiệm vụ).Hai l à , các quyền hạncụ thể để thực hiện cácquyền v ànghĩa vụ chungnói trên (l àquyền thực hiệncác hình thức hoạt động cụthể nh ưban h à nh hay thamgia v à o việc ban h à nhquyết định, quyền đình chỉ,sửa đổi hay bãi bỏ quyếtđịnh, quyền áp dụng cácbiện pháp c ư ỡng chế,...).Các quyền hạn cụ thể là công cụ thực hiện các quyền và nghĩa vụ (chung) ở nhóm một. Nhờ các quyền hạn cụ thể mà các quyền và nghĩa vụ chung mới có tính hiện thực. Ví dụ, các quyền hạn cụ thể như quyền ra quyết định xử phạt hành chính, quyết định kỷ luật hay quyết định bồi thường thiệt hại vật chất thường được quy định với cơ cấu hợp lý kèm theo quyền thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát. Có như vậy chức năng này mới có hiệu lực. Do tính phức tạp, nội dung phong phú và tầm quan trọng của khái niệm này, chúng tôi xin dành bài kế tiếp để làm rõ các khía cạnh khác của khái niệm như các yếu tố cấu thành, tính hệ thống, phương pháp phân định thẩm quyền và những liên hệ với thực tiễn pháp lý nước ta./. |
